大降温！郑州市民街头防寒花样多

因此，我们应该反对间接第三人效力学说，应将基本权利本身直接适用于私法规范（包括任意性法律和起着替代任意性法律功能的补充性合同解释）。

在此意义上，表达自由的首要含义是政治表达，但其实质含义却在于代议制决策体制对表达的倾听和回应，以此提升公共决策的可接受性。由此不难理解，为何在法律体系中，对政治权利的具体立法需要通过宪法性法律完成，而其他权利仅仅只是由普通法律具体化。

在与其他监督方式的关系上，公民监督与人大监督、公众监督形成相互分工且互相配合的关系。该章将政治权利的主体明确为公民，因而在结构逻辑上置于国家机构——公民的公共政策实施之治理逻辑下，由此明确政治权利的实现方式。一方面，宽泛无逻辑的权利理解，易成为助长无理、纵容无序的幕后推手。相关条款分布相对较为分散，且跨度较大，在客观上很难架构起一种明显的逻辑链条，不太利于规范整合。然而，与公民监督权相对应的宪法实施机制并不十分明确。

参见[德]韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第271-288页。蒋碧昆主编：《宪法学》（第七版），中国政法大学出版社，2012年版，第232页。一搞细就要延长时间，这就不利。

[17]同前注[16]，全国人大常委会法工委立法规划室编书，第286～348页。在这方面，多次立法所产生的重复和矛盾才是一个严重十倍的问题。尚未配套176项，占51.5％。进入 童之伟 的专栏 进入专题： 配套立法 委任性规则 改革构 。

[2]参见徐向华、周欣：《我国法律体系形成中法律的配套立法》，《中国法学》2010年第4期。从以上统计数据可以看出，我国现行有效的绝大多数法律都有制定配套立法文件的规定。

立法无所谓简明不简明，该规定的一条也不能少，不该规定的一条也不能多，关键在于客观实际的需要。[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第55页。前四类条款在法律已明确了配套立法主体的情况下，相当大一部分在法律实施过程中没有得到严格遵守。[23]总之，这些情形不应成为主流，全国人大常委会原委员长吴邦国就曾指出：行政法规和地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对法律的细化和补充，虽然有一些是创制性和先行先试的，但大量的是为法律配套的。

配套立法文件的制定期限是指从上位法制定或修改的公布日期至配套立法文件公布日期的时间间隔，如果这一期限过长，配套立法文件迟迟制定不出来，一些现行有效的法律在实践中就无法落地，会给人民群众生产生活带来极大的不便。2010年，曾有学者以当时有效的144部法律中的330个条款所涉及的342项配套立法文件为样本，进行梳理，发现已配套166项，占48.5％。又如，1996年《律师法》第52条规定，律师收费的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准，但实践中律师收费的具体办法一直是由国务院价格主管部门会同司法行政部门进行配套立法。[41]这固然有一定道理，但基于我国当前国情，全国人大常委会制定的法律毕竟要比下位法更体现民主，位阶也更高。

[23]同前注[20]，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编书，第238页。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。

[6]这里对于学者们见仁见智的看法不再多作列举，但似乎有必要讨论配套立法与几种相关情形的区别： 1.行政立法在配套立法中居最重要的地位，除此之外，配套立法还包括法律之下的其他法位阶文件。后者是指立法主体在其所制定的规范性法律文件中，以法条的形式授予有关主体制定有关规范性法律文件的权力。

[54]《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第40条：县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。(3)规定国务院有关部门制定配套规定的条文共179条，涉及60件法律。以上所说的关于法律的配套法规、配套具体规定，是通过法律文本中的配套条款与法律相连接的，这一条款在法理学上被称为委任性规则，即没有直接确定行为规则的内容，而是委托某一专门机关制定具体内容的法律规则。[44]在第三届全国人大任期内(1964～1975)，全国人大只举行了1次会议，全国人大常委会只举行了33次会议，仅制定法令3件，批准民族自治地方立法5件。三是，对于配套立法主体一定期限内不履行制定配套立法义务的情形，全国人大常委会组成人员可以依照《各级人民代表大会常务委员会监督法》第六章询问和质询的相关规定，向常委会提出针对配套立法主体的质询案，如发现相关负责人的有渎职行为，可以依法依规给予相应处理。[47]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第451页。

[57] 但这种立法思想在实践中也受到了强烈质疑。还有学者建议通过在国家层面以制定《地方立法评估法》或推动地方制定地方立法评估条例等方式，促进地方建立科学合理的评估制度，推进立法精细化，提升地方立法质量。

此外，全国人大常委会预算工作委员会的办公室与全国人大财经委员会的办公室是同一个机构。[41]参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。

骨骼式立法的优点是它能使法律具有较大的稳定性、包容性和适应性，但它也有缺点，就是疏漏较多，缺乏具体的明确的规定，难以实施。[1]可以说，上述不适应、不符合问题的种种表现，都包含了法律在配套立法方面的诸多不良情形。

(五)以法律的形式规范配套立法工作 从2007年开始，全国人大常委会就一直强调督促配套法规的制定工作。[3]参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第307、315页。(4)受权者制定法规一般应经过公布草案、利害关系人听证或提出书面意见、正式公布等程序，法规应引证授权依据。如果全国人大常委会疏于督促，外界也无从知晓。

如1996年《煤炭法》第57条规定煤炭经营管理办法，由国务院依照本法制定，但长期以来该领域均由国务院主管部门进行立法。[57]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第266页。

这就要求全国人大常委会有关工作机构依照《立法法》第39条的规定，及时对拟提请通过的法律案中的主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的效果和可能出现的问题等进行评估。[40] 有学者认为，客观上片面强调全国人大常委会的立法权，使其立法数量日益膨胀，而全国人大所拥有的国家立法权逐渐萎缩，多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺。

[28]根据《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》(国办发(2003162号]要求，为了推进电价改革的实施工作，促进电价机制的根本性转变，我委会同有关部门制定了《销售电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《上网电价管理暂行办法》。[15]同前注[6]，王压非书，第52～67页。

[46]作为行使国家立法权的机关，全国人大及其常委会应当以会议的形式持续工作。⑧配套立法当然要以其制定主体现有的职权为基础，但二者区别在于：(1)配套立法必须基于委任性规则的明确授权才能为之，职权立法则可以在没有上位法的情况下，进行填补法律空白的创制性立法。(3)对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定。因此，如果法律关于配套立法主体的规定没得到严格遵守，这里多半应是重灾区。

值得注意的是，涉及国务院部委与国务院两个主体，一个制定、一个批准，在实践中经常会出现混乱不清的现象，配套立法主体游移不定，难以捉摸。《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》(发改价格(2005)514号)，《中国经济导报》2005年4月9日。

又如，经2015年3月15日第十二届全国人大第三次会议修改后的《立法法》第62条规定：法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。本文拟探讨我国法律在配套立法工作中存在的突出问题，并提出相应的改革建议。

[53]对此，应充分重视这一机构在立法过程中的重要作用，必要时可将其升格为全国人大常委会直属，直接面向各专门委员会或工作委员会提供立法研究服务。参见曾粤兴主编：《立法学》，清华大学出版社2014年版，第109页。